El problema de las Instituciones

En un paradigma dominante durante muchas décadas se pensó que el orígen de la pobreza de las naciones consistía en perturbaciones al mecanismo del mercado que afectaba la eficiente asignación de recursos, en un contexto de precios y cantidades que afectaba el bienestar de los agentes y diezmaba significativamente y de forma irreversible la calidad del mercado como institución capaz de proveer a la población lo necesario para suplir sus requerimientos vitales. Sin embargo en los últimos años, con mucha fuerza pero con las reservas obvias que enfrentan los paradigmas alternativos, se encuentra que el orígen de muchos problemas no es, como se cree, las externalidades del mercado ni la pobreza se engendra en un problema intrincado de conductas asociadas a los incentivos que los precios y las cantidades transmiten a los agentes: el problema radica en las instituciones, antes relegadas a una simple externalidad y hoy simplemente la causa y no insípidamente el escenario dado donde se desenvuelve una sociedad de mercado. En ese orden de ideas conviene aproximarse a lo sugerido por varios autores, que hoy retomo, para significar que los problemas sociales, especialmente los de nuestras sociedades en desarrollo, obedecen a un complejo problema relacionado con las instituciones que dirigen la conducta de los agentes.

Sin embargo, ¿cómo entender el Problema de las Instituciones en un contexto social?, realmente no es sencillo, pero un gran esbozo puede acercarnos. En primera instancia es preciso seguir un orden para entender la incidencia del espectro institucional en la generación de problemáticas sociales relevantes, tales que pobreza, desempleo, violencia o bienestar en general; el conjunto de agentes de una sociedad obedece a una organización social, tal es el Estado, que se fundamenta en un conjunto de ordenamientos legales y jurídicos que simplifican las conductas colectivas y restringen la conducta individual, generalmente oportunista y maximizadora de utilidad, es decir lo que North denominó instituciones formales. De un modo individual o en pequeños grupos, los agentes obedecen a otros estimulos que moldean su conducta, como lo son las tradiciones, la educación como valor, la cultura, el folklore y las creencias populares, bastante comunes en América Latina. Si bien es poco probable que una sociedad adopte principios y valores en su conducta producto de una ley o de la constitución de la nación, es igualmente poco o nada probable que una sociedad pueda estructurarse colectivamente siguiendo como estimulos para eso a unas costumbres o tradiciones, variables y dinámicas incluso entre las clases sociales de una misma ciudad. Finalmente en una primera conclusión, las conductas sociales obedecen a una interacción entre las instituciones formales y las no formales, es decir, entre las leyes, códigos y reglamentos y las tradiciones y valores intangibles producto del contexto cultural, p. e., un ciudadano puede ignorar los lineamientos de la ley y no botar basura a la calle producto de unos códigos éticos impartidos en el hogar, sin embargo puede conocer la ley y saber que esa conducta es punible, severamente castigada y aún cuando en su hogar se haya permitido dicha conducta se abstendrá de hacerla o no, según la capacidad de la ley de hacerse cumplir. Con base en lo anterior, expongo el aspecto central que nos ocupa: el problema de las instituciones en los países emergentes y en vías de desarrollo tiene sus orígenes en los incentivos transmitidos desde la organización institucional, jurídica y legal del Estado a los agentes y en los mecanismos de control y efectivo cumplimiento de los deberes ciudadanos consagrados en los contratos sociales. Es decir, el primer mecanismo de transmisión es la insuficiencia de las leyes y ordenamientos jurídicos que no garantizan un acercamiento al óptimo social esperado y el segundo mecanismo, quizás tan importante como el primero, es la pobre gestión de los organos de control establecidos en los Estados y sistemas políticos, p. e., las fuerzas armadas, la policía, las cortes de justicia y los organismos de protección de los derechos fundamentales. En ese sentido, el esquema opera como un canal de información donde si los agentes del Estado operan de manera oportunista y sacan ventaja de la incapacidad de la Organización para monitorear su conducta y hacer efectivo un sistema de incentivos y castigos, los ciudadanos percibirán que el efectivo cumplimiento de la ley se empieza a perturbar desde las entidades que las emanan, recibiendo estimulos para incumplirla de modo reiterado y sistemático. El mecanismo institucional se perturba si las costumbres y tradiciones tienden a poner a los agentes en situaciones donde impera el caos, producto de una conducta maximizadora de dificil conciliación de modo espontáneo entre ellos, y si las leyes en lugar de anular los efectos nocivos de estas conductas las promueven, ya sea de forma indirecta al ser una suerte de contratos complejos incompletos o simplemente por su incapacidad de hacerse efectivas, es decir, cuando los organismos de control carecen de posibilidades y recursos para hacer cumplir y respetar los deberes consagrados.

Podría hacerse un análisis y encontrar, como lo advierte North en sus artículos, que aquellos países con mejores niveles de bienestar ostentan unas instituciones de alta calidad y cuentan con organismos de control y monitoreo adecuados. Finalmente el cumplimiento de la ley y el orden son el producto de acciones no observadas, luego el Estado marchará bien en la medida en que se cumpla efectivamente el marco institucional en el que se desempeña la Sociedad. ¿Alguien ha visto en París, Londres o Nueva York problemas de urbanización ilegal como los que suelen verse en Bogotá, Lima o Río de Janeiro?, si bien las tasas de criminalidad en los países desarrollados no son bajas, proporcionalmente con las de América Latina si lo son, luego, ¿puede pensarse que las Cortes de justicia, las policías y los organos de control social son más eficientes en dichos países que en los nuestros?, realmente si pudiésemos contabilizar los costos sociales del irrespeto sistemático a las instituciones formales en nuestros países encontraríamos con preocupación que la perdida de competitividad y bienestar son elevados. Es preciso, entonces, formular políticas que conlleven a la recuperación de la capacidad del Estado para armonizar las conductas individuales.